以國土計畫之鄉村地區整體規劃維護水資源敏感地區之開發管理機制研擬－以宜蘭縣員山鄉為例

The development and management mechanism of water resources sensitive areas maintenance on the overall planning of rural areas in the Spatial Plan-Case Study on Yuanshan Township, Yilan County

• Posted on：中華民國110年4月24日，第二十五屆(2021年)國土規劃論壇(一般場次)
• 撰文者：陳定唐Ding-Tang Chen、蔡岳霖Yueh-Lin Tsai

摘要：

宜蘭縣員山鄉在蘭陽溪、大礁溪及五十溪百萬年沖積扇堆積作用下，蘊含豐沛且水質優良地下水層，鄉內深溝淨水廠肩負著提供宜蘭溪北地區自來水的重要角色，實為宜蘭縣重要的水故鄉。惟依過往都市規劃模式，非都市土地劃定土地使用分區或編訂用地時，多按照現況使用劃設，並未擬定整體性鄉村風貌營造策略及進行土地使用規劃，導致鄉村聚落不斷擴張，自然資源逐漸消失，且因鄉村地區未有符合地區特質之開發管制原則，使位處流域上游擁有好山好水員山鄉，在面對各項開發壓力狀況下無法維護環境資源特色。公部門若想投入公共設施亦因無具體發展策略及目標，而無法投入資源；然而，內政部營建署於民國108年指示全國各縣市，應配合國土計畫擬定「鄉村地區整體規劃」，透過土地綱要計畫、空間發展策略及土地使用管理機制，提出非都市地區有系統性、整體性的發展目標遠景，讓非都市環境未來在人口、產業、交通、生活品質、環境保育、資源運用等面向，皆能合理、健全且永續的發展。本研究期望透過探討員山鄉水環境特質如何被保存及運用，藉以成為員山鄉鄉村地區未來整體計畫擬定執行的基礎。

關鍵字：鄉村地區整體規劃、水環境特質、管理機制

壹、研究動機與目的

在面對未來氣候條件越趨不穩定情況下，水資源保護與運用是各個國家正面對的挑戰，而臺灣在水源地保護上，在法治層面上透過制定《國土計畫法》及《非都市土地使用管制規則》，針對水資源環境敏感地區土地開發提出限制管理，並以《水土保持法》、《水利法》、《飲用水管理條例》、《農田水利法》等相關法規，針對不同水源地，擬定管理、開發、處罰及補償機制；而在空間計畫層面，將透過公告實施之「直轄市、縣（市）國土計畫」，作為各縣市空間發展及土地管理上位指導計畫。內政部營建署並於民國108年指示全國各縣市應配合國土計畫擬定「鄉村地區整體規劃」，透過土地綱要計畫、空間發展策略及土地使用管理機制，提出非都市地區系統性、整體性的發展目標遠景。

因此，為檢討「鄉村地區整體規劃」，是否具備得以具體落實及操作之水資源開發管理機制，本研究將檢視現行法規及土管機制不足處，以宜蘭縣員山鄉為例，分析水資源議題，並研析未來水資源保護與運用具體可執行之操作方式，以有效維護水源地，並進一步提升水質

貳、現行法規及土管機制

一、現行法規制度

檢討我國水資源環境敏感地區相關規範，可看出現行法規制度分屬各別機關管理各個層面，分以水資源環境敏感地區的管理、水質標準管理、水土保持管理及地質敏感的評估等層面。且皆為土地分區使用管制之外的管制規則，並屬被動性的管制、稽查及開放申請開發許可，管制不易，且與土地使用分區之劃定疊床架屋，未能有效管理的整體性管理國土之水資源環境敏感地區。

二、現行土地管理制度

（一）早期土地管理制度導致失控的土地利用

我國過去的土地管理制度，最早主要針對都市土地進行分區使用管制，當時由於管制範圍僅限於都市，未將鄉村土地納入管理。加上都市計畫地區開發及申請程序、成本較高，導致開發行為轉往非都市區域。然而，區域計畫法制度下劃定之鄉村區，僅就現況編定及管制，缺乏計畫指導及通盤檢討與規劃，加上開發許可制度開放變更，更是導致土地管制功能喪失殆盡，區域計畫被架空，使都市蔓延問題變本加厲。

（二）國土功能分區制定目的

隨著全球暖化及極端氣候議題逐漸受到重視，我國開始檢討國土管理、環境保護及資源分配等問題，「國土計畫法」主要為解決長期土地資源過度開發、欠缺總體規劃及永續利用之課題，引導土地資源合理規劃及管理。國土功能分區劃定藉由自然環境條件、海域資源管理、糧食自給率目標及城鄉發展願景等原則予以劃設，分別訂定不同土地使用原則，落實總量管制與成長管理，實踐永續發展，並重視環境、地質敏感或對國土保育有嚴重影響地區，劃定為國土復育促進地區，以推動國土復育工作。

三、現行鄉村地區整體規劃

鄉村地區整體規劃是以鄉鎮市級行政區為單位，以鄉村地區為主體，從在地視野進行綜合性空間發展規劃。旨在滿足鄉村地區生活需求、建立社會性支撐系統、型塑空間風貌自明性及自主性，使鄉村地區是國民多元生活方式的一種選擇（內政部營建署，2019）。全國國土計畫亦指出，「應以生活、生產、生態之再生規劃理念出發，充實生活機能設施、維護地方文化特色、營造鄉村生產經營環境、培育鄉村人力資源及建立生態網路，以協助鄉村地區永續發展」（內政部，2018）。鄉村地區整體規劃成果以土地綱要計畫形式展現，並將納入縣市國土計畫中，進行必要的法定書圖檢討及變更（內政部營建署，2019）。

鄉村地區整體規劃作為縣市國土計畫的一環，本質上仍屬於土地空間計畫，目的在回應計畫地區生活上，在居住、產業、運輸、公共設施及景觀等面向所面臨課題（內政部營建署，2019），並歸納為空間規劃、國土功能分區調整、土地使用管制及機關協商（部門計畫）等不同規劃策略作為因應（台灣城鄉發展學會，2020；城鄉潮間帶有限公司，2020；國立成功大學，2020）。當涉及水資源管理等其他部門相關議題時，大體是將鄉村地區整體規劃視為整合資源平台作機關協商，將其列為機關應辦事項，其餘則就土地使用管制、功能分區調整部分，在鄉村地區整體規劃中協同檢討，作為實質開發階段工具（內政部營建署，2019）。

四、現行法令制度及土地管理制度忽略的地區及現象

我國相關水資源保育法令規範與土地使用管制制度長期脫節，水資源保育的劃設與管理規範分屬不同管理機關權責，且其管理方式及範疇亦不同，甚至劃定之保護及管理範圍重疊，以致責任不明互相推諉，未能有效管制。加上我國目前土地使用分區管制執行方式鬆散，有關水資源敏感地區則仍屬被動性的管制策略，僅靠檢查制度，致使違規情形蔓延。然而，水資源是貫穿山林，甚至進入城鄉居住空間之流動性資源，水資源環境的維護，與我們生活品質有著密不可分的重要聯繫。因此，若水資源敏感地區未能藉由國土主管機關統籌，檢討現行各水源保護區範圍重疊及法令標準不一之缺失，提出更全面性的上位指導性計畫，建立更有效的管理制度，將導致水資源環境持續破碎，甚至水資源破壞殆盡。

本研究提出，當水資源管理或保護成為鄉村在地重要的議題時，鄉村地區整體規劃將是一重要且有力的整合平台。第一，就其鄉村為主體、在地出發的規劃視野，能夠透過由下而上的規劃方法將水資源議題的爭點釐清，並提出相關策略。其次，就其作為協調平台的功能，理想上能夠整合包含水源、土地、農田及建築等有關部門，共同研議必要的管理措施，付諸法定文件，產生效力。最後，就其在土地使用管制規則的彈性訂定，亦能將空間中與水資源保護等相關的管制條件納入土地管理系統，約束相關權益關係者。

參、員山鄉為宜蘭縣水故鄉，正面臨不同類型的水環境議題

一、宜蘭縣員山鄉位於上游地區，具有優良豐沛的水資源

蘭縣員山鄉位處蘭陽溪、大礁溪及五十溪沖積扇上，由西至東大致可分為高山地區、近山地區、高平原地區及城鎮地區。鄉內西側為雪山山脈，保有豐富、濃密的的森林資源，因土地開發行為較少，多保有豐富之生態地塊，南側有蘭陽溪通過，因位處上游區域，具有較天然純淨的水資源，西側高平原地區受惠於百年來的沖積扇堆積，具有土壤肥沃、部分地區因含水量豐沛有湧泉冒出。然而，鄉內半數以上土地多為水資源環境敏感地區。

二、民生活動、各級產業仰賴地下水、湧泉

宜蘭縣員山鄉經過百萬年沖積作用，蘊含豐沛地下水脈資源，不僅具有高品質水質，豐沛水資源亦在鄉內形成多處地表湧泉。受惠於如此珍貴天然資源，員山鄉不論在日常生活、產業發展、地方經濟皆相當依賴地下水及湧泉。如一級產業之農業灌溉及畜牧業培育工作，或六級化產業之八甲休閒魚場、勝洋水草休閒農場、金車酒廠等產業，皆仰賴高品質水資源，才得以促進產品穩定發展，提升經濟價值；於民生用水上，除了都市計畫區具有較高的自來水接管率外，其餘非都市土地多數聚落受限於地理位置偏遠，居民多透過抽取地下水或接山泉水作為飲用水使用。

三、廢水排放造成水資源汙染

各型產業依賴大量天然水資源，生產、養殖過程中產生之污水、廢水，受限於非都市土地污水處理系統涵蓋範圍不足，除合法登記工廠得受法規管制外，其餘未登記工廠、農業農藥污水、畜牧業糞尿污水、民宿及家庭廢水等污染源，多未經處理即排放至溝渠河川，影響下游地區水質。

四、鄰近水源地之開發行為形成水資源破壞的不穩定因素

（一）重大建設開發計畫

重大建設開發計畫包含前瞻基礎建設相關執行計畫、公共設施建置計畫、農村再生計畫等類型，其目的皆在於提供員山鄉地區發展所必要的基礎建設及公共設施。然其開發、施工、挖掘等行為將會擾動大面積之土地，形成傷害環境之不穩定要素，故為降低環境破壞行為，應於各開發計畫擬定階段，就其所涉及之土地，進行充分的生態環境調查，並提出合理、對環境友善的施工計畫以及後續環境生態復育計畫，以更加謹慎的態度，兼顧民生發展與生態環境保存。

（二）非典型開發行為

非典型開發行為，泛指人類取用自然資源之行為，包含：伐木、採礦、砂石採取等行為。宜蘭縣員山鄉現存有5處礦場，其中位於中華村及內城村交界處之礦場業於民國109年申請擴大開發，正進行二階段環評，未來若申請通過，採礦事業將改變既有森林區範圍，豪雨後可能造成土石流失，進一步危害居民生存安全，應謹慎調查；另因鄰近地質敏感區地下水補注區，地下水源之水質水量亦會受地表改變而有所變化，且採礦後礦石運送所造成粉塵，不僅造成空氣污染，若落入農田大排、伏流水、湧泉帶，高品質水資源亦將受到污染。

肆、保護或提升環境敏感地區的空間規劃工具

一、劃設特殊地區，以土地使用管制手法保障水源地不受破壞

現行全國國土計畫提及「中央主管機關應依土地使用基本方針、國土功能分區及其分類之土地使用指導事項、環境敏感地區土地使用指導原則、特殊地區及其土地使用指導原則等，研訂國土計畫土地使用管制規則等相關規定。」，然目前針對水源地之指導原則，僅止於定義環境敏感區類型及範圍，而進一步劃設為特殊地區管制開發行為者，僅有水庫集水區，對於其他類型之水源地或水資源環境敏感地區，並未有具體且有制度的土地使用指導原則。

因此，本研究建議於鄉村地區整體規劃，應補充保護及維護水源敏感區（水源保護區、地下水補注區、湧泉帶）之任務，並於規劃標準作業流程，增列下列事項，針對水源地進行管制：

（一）於環境與土地的特性與資源條件資料盤點，詳加調查水資源敏感地區（包含水源保護區、地下水補注區、湧泉帶）。

（二）劃設上游水保範圍，並訂定土地使用管制規則。

（三）考量將水源保護區、地下水補注區、湧泉帶等環境，劃定特殊地區。

（四）於現有國土功能分區分類劃設條件原則下，附加有關水源特定區土地使用管制原則。

二、建立共管機制，合理且有效率的分派民生、產業用水

除了由上對下的法令規範、空間計畫、土地使用管制來解決水資源環境敏感地區開發管理問題外，透過由下而上地方居民的參與、討論、凝聚共識，並加以提出對地方未來願景的想像及真實的地方需求，不僅能使地方政府快速了解地方迫切需要解決的問題為何，亦能提升地方居民對家鄉的認同感，為確保民眾參與的影響力，亦應賦予居民公共事務決定權，由市民、市府共同協議後，達成對未來地方發展的共識，不僅能使有限的行政資源集中投入，亦能達成社區凝聚力的提升及生態環境的合理分派管制，共創多贏的局面。

宜蘭縣員山鄉正面臨許多水環境議題，問題源頭在於現行法規、空間計畫，並未針對水庫集水區以外之水資源環境敏感地區進行適當的管制。劃設特殊地區後，兼顧環境保育、產業發展、民生需求之土地使用管制訂定，便可透過共管機制由公、私部門共同協力制定，並以大小平台之操作工具，具以落實員山鄉民眾參與的權利，進而凝聚對水資源的保護及運用共識。

伍、結論與建議

我國為海島型國家，擁有數百座超過3,000公尺的高山，南北狹長型的土地，導致河流多呈東西走向、坡陡流域短，水資源不易停留，枯水期與豐水期流量差異甚大，不利於水資源開發。國內透過興建水庫、水壩集中水資源進行管理及分派，並制定相關法規保護重要水資源財產，於107年發布實施之全國國土計畫，亦將水庫集水區劃設為特殊地區以管制其開發行為。然而，水資源保育的重心並非僅有水庫集水區，舉凡水源地水質監測、水資源環境敏感地區管制、廢(污)水排放標準、地下水抽取及湧泉開發等，皆與民生、經濟、生態、都市發展密切相關，應與水庫集水區保護等同重要。且現行水資源管理制度，仍多偏重硬體治理、工程執行規範、違規裁罰等面向，並未針對水資源土地使用、環境承載量，由空間計畫去引導並落實合理的管制手段。

透過現況水資源保育制度的缺口梳理，重新檢討水資源敏感地區保護策略及研擬管理機制，並由宜蘭縣員山鄉做為示範區域，待未來鄉村地區整體規劃啟動時，能將建立完成之操作模式與操作工具納入，以成為足以引導地方水資源合理管制與運用之具體落實方案。

為加速管理機制擬定過程，首要應先由地方政府與居民共同建立大小平台機制，做為地方參與公共事務、政府提供資源、共同決定政策及鄉村地區發展方向，透過大平台協調不同部門依權責分工，針對鄉內水資源環境敏感地區、湧泉帶範圍深入調查，同時透過小平台與地方協調水資源環境敏感地區、湧泉帶合理、有效率的管制與運用，待管理機制建立後，共同研擬鄉村地區水源地短中長期空間發展計畫，使開發管理機制與空間計畫結合，以土地使用管制角度，真正落實水資源永續利用，以確保未來員山鄉整體發展維持地方特色及品質。將最終成果納入鄉村地區整體規劃中，以補足國土計畫對水源地保育缺口，並成為與國內類似鄉鎮具體可參考的執行守則。

期許未來水資源議題，不再是透過法規由上對下的單向控管，而是能賦予地方居民參與討論、共同決定政策方向的權利，此舉不僅能讓地方居民更加了解自然資源維護的重要性，以及增進居民對土地的認同感，亦能讓地方政府更加了解鄉村地區發展需求為何，進而制訂出能兼具地方發展與環境復育之政策及計畫，逐步引導鄉村地區合理發展，並朝自然資源永續利用的目標邁進。

參考文獻：

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